新城鎮(zhèn)化與中國道路
核心是人的城鎮(zhèn)化
“城市化”一般是指城市人口占總?cè)丝诒戎氐脑黾樱鞘泻玩?zhèn)的人口增加，城市和鎮(zhèn)的建成區(qū)面積擴(kuò)大，城市生活的社會和行為特征在整個(gè)社會擴(kuò)展。“城鎮(zhèn)化”是中國人的一個(gè)概念。我去過美國波士頓6英里處的一個(gè)鎮(zhèn)，叫“水鎮(zhèn)”，3萬人口，可以變市，但是居民自己愿意稱為“鎮(zhèn)”，保持“鎮(zhèn)”建制，所以“鎮(zhèn)”和“市”的差別不大。中國為什么說要區(qū)分“城市化”和“城鎮(zhèn)化”，主要是當(dāng)前中國大中城市發(fā)展取向比較明顯，“鎮(zhèn)”的發(fā)育不足，城和鎮(zhèn)的級別也不一樣，均受制于“下管一級”體制。費(fèi)孝通在上世紀(jì)80年代初期提出搞小城鎮(zhèn)，主要是發(fā)展次級中心地，吸納農(nóng)業(yè)人口集中到小城鎮(zhèn)中生活、生產(chǎn)、發(fā)展，同時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)村人口來此就業(yè)。
“城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種過程。城鎮(zhèn)化體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程；二是第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集發(fā)展的過程；三是地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程；四是城市文明、意識在內(nèi)的城市生活方式的擴(kuò)散和傳播過程。
中國城市化率在1949年大概是十點(diǎn)幾，然后到2011年達(dá)到了51.27%，根據(jù)是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷省．?dāng)然這個(gè)統(tǒng)計(jì)是有陷阱的，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的人群中，有大約2億多農(nóng)民工。這部分人在城市里享受不完全的社會公共服務(wù)。
1949-1978年是中國城市化的嚴(yán)重抑制期，年均增長0.251個(gè)百分點(diǎn)。建國初的那幾年城鎮(zhèn)人口快速增長，因?yàn)闆]有戶口限制。后來有戶口的限制，很快就降下來，搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)更不用說了。1979-1995年是緩慢恢復(fù)期，年均增長0 .65百分點(diǎn)。1996-2011年是加速期，年均增長1.39個(gè)百分點(diǎn)。
2010年按照世界銀行的數(shù)據(jù)，中國的城市化率是50 .5%，里面包括了大約2億流動人口；全世界平均是52%。因此，中國的城市化率是低于全世界平均水平的。日本現(xiàn)在已達(dá)到了91%，美國是82%，中國現(xiàn)在和印度差不多。1996年是一個(gè)特殊點(diǎn)，因?yàn)?994年中國搞了分稅制財(cái)政體制改革。但中國的分稅制財(cái)政體制改革名字里有“分稅”，但實(shí)際上是集權(quán)過程。當(dāng)時(shí)的體制設(shè)計(jì)就是兩個(gè)提高，一個(gè)是提高財(cái)政收入在全部G D P中的比重，第二是提高中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重。1994年的改革是財(cái)稅向中央集中，結(jié)果作為討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，中央給地方開了一個(gè)口子：可以搞土地財(cái)政。這導(dǎo)致的一個(gè)后果就是從1996年開始，中國的城市化增長很快，大概是每年提高1.35個(gè)百分點(diǎn)。
中央由于上收收入，所以允許地方搞土地滾動開發(fā)，土地財(cái)政慢慢興起。農(nóng)民土地權(quán)益的制度化剝奪也就加劇了，農(nóng)民本可獲得的土地收益剩余被轉(zhuǎn)移給了城市。城市政府以國家的名義征下土地，然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，然后就是低價(jià)甚至是無償轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)企業(yè)。
去年十八大明確提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。溫家寶在政府工作報(bào)告里提出要積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。今年中央一號文件提出農(nóng)業(yè)要規(guī)模經(jīng)營、要允許土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村組織，比如說專業(yè)合作社，或者是搞家庭農(nóng)場等，實(shí)際上這是新城鎮(zhèn)化的一部分措施。一號文件已經(jīng)體現(xiàn)了這一點(diǎn)，李克強(qiáng)總理對城鎮(zhèn)化的解釋中也可以看出來。
李克強(qiáng)總理怎么說城鎮(zhèn)化的呢？他2009年說城鎮(zhèn)化可以“擴(kuò)大內(nèi)需，形成新的增長極、增長帶、增長面”。去年4月份他說，要尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，嚴(yán)格保護(hù)耕地，這幾句話非常重要，就看能不能落實(shí)了，現(xiàn)在在增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然還不是“市價(jià)補(bǔ)償”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還是政府定的，政府說了算。
李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的實(shí)際上是農(nóng)民分享城市化的成果，這一點(diǎn)很重要。他還說要放寬中小城市落戶條件，將在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。這一點(diǎn)估計(jì)很快就要有動作了。今年1月15日他又再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融進(jìn)城市。
之前城鎮(zhèn)化模式存在的問題
為什么要推動城鎮(zhèn)化，或?yàn)槭裁闯擎?zhèn)化能擴(kuò)大內(nèi)需，推動中國經(jīng)濟(jì)增長？從宏觀經(jīng)濟(jì)來說，G D P等于消費(fèi)+投資+政府支出+出口-進(jìn)口。現(xiàn)在中國要提高國內(nèi)的需求，實(shí)際上主要就是拉動私人消費(fèi)。消費(fèi)講的是私人消費(fèi)，投資講的是私人投資，政府的需求總是有的，政府有一個(gè)不斷擴(kuò)大開支的沖動，因?yàn)樗恍枰嬲秊轭A(yù)算承擔(dān)責(zé)任，最后還是要納稅人掏錢。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要改變的話就要拉動私人的消費(fèi)和私人的投資，城鎮(zhèn)化就是很好的切入點(diǎn)。
這里我們先來考察之前的城鎮(zhèn)化模式，它存在那些問題。之前的做法無疑是政府主導(dǎo)的。它帶來的一個(gè)后果是整個(gè)城鎮(zhèn)化、整個(gè)土地運(yùn)作、房地產(chǎn)市場，它的基本規(guī)則有問題。現(xiàn)在規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有制，城市土地是國有制。1982年憲法修改明確了城市土地國有，以前是沒有這一句話的。1956年之前農(nóng)村的土地也是私人所有的，大清帝國、民國時(shí)期、建國初期土地都是私有的，1956年開始，農(nóng)村土地通過一個(gè)條例，一下子就變成了集體所有。1982年之前的憲法也規(guī)定了集體所有，1982年就更是寬泛地講農(nóng)村土地為集體所有。
如果土地的所有權(quán)要轉(zhuǎn)移必須有兩個(gè)條件，要么是公平的市場交易，要么是按照正當(dāng)程序充分的補(bǔ)償。農(nóng)村土地變?yōu)榧w是一種充公行為，變?yōu)楣模缓筠r(nóng)民成為集體的一分子，還有一份，但是是集體共同所有。城市土地是國有，國有這個(gè)概念實(shí)際上也是非常模糊，到底是本城市的公有，還是地方公有，還是全國的全民所有？跟個(gè)人的對應(yīng)性就沒有了，集體有很強(qiáng)的個(gè)人對應(yīng)性，農(nóng)村集體所有制相當(dāng)于充公，而城市的土地國有是剝奪。所有的法規(guī)缺乏公共選擇程序，城鎮(zhèn)化現(xiàn)在繼續(xù)搞下去，也是在非法的基礎(chǔ)上進(jìn)行，包括大量小產(chǎn)權(quán)房的存在。
這里就導(dǎo)致城市和農(nóng)村土地享受的權(quán)利極不對等。
一是城市土地經(jīng)過出讓后可以自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地只有被政府征收之后才能轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)；二是城市土地使用權(quán)可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，農(nóng)村土地只能按照以往的產(chǎn)量經(jīng)驗(yàn)來估算補(bǔ)償費(fèi)用；三是城市居民可以通過購買獲得一定年限的土地使用權(quán)，廣大農(nóng)民只能在非常含糊的集體概念中爭取自己的土地權(quán)利。
所有這些因素都讓土地資源在中國處于城鄉(xiāng)兩種不同制度的分別作用中，造成同一種資源或同一種資產(chǎn)的兩種價(jià)值，兩種利用、補(bǔ)償、收益方式，兩種管理體制。
由于土地權(quán)利不對等，土地的收益分配機(jī)制也存在不公：一是政府主導(dǎo)和參與土地收益分配并獲得巨額土地收益；二是農(nóng)民在土地收益分配中屬于弱勢群體，是被用非市場補(bǔ)償辦法奪走土地的一方，其補(bǔ)償?shù)靡娲笮∨c市場遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫節(jié)，顯示出明顯的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地補(bǔ)償價(jià)格較高甚至很高，也難以去除行政征收造成的不公正感。對于耕地的補(bǔ)償水平更為離譜，沒有涉及對土地所有權(quán)的補(bǔ)償。2004年《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6- 10倍”。R EICO工作室(2012)，以北京市為例計(jì)算了國有土地“招拍掛”成交價(jià)格與農(nóng)村土地征收費(fèi)用的巨大差異，前者最高達(dá)到后者的61倍。
同時(shí)，中央與地方政府圍繞土地問題利益取向也不同，展開了博弈。中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，它首先是通過維持一定總量的耕地來保障“糧食安全”；其次是在一定程度上顧及農(nóng)民的利益，以保持社會穩(wěn)定；然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。
地方政府的目標(biāo)是一方面要實(shí)現(xiàn)增長和政績目標(biāo)，也就是要擴(kuò)大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長；另一方面要實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長目標(biāo)，包括通過以城市國有土地和財(cái)政收入為擔(dān)保來籌集更多的政府債務(wù)。地方政府的兩大目標(biāo)之間高度一致。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用和擴(kuò)大建設(shè)用地，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，又能增加財(cái)政收入。
中央與地方的目標(biāo)就不同了，也帶來了沖突。一方面，民眾利益受損。地方上凡是涉及到農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆遷補(bǔ)償?shù)臎_突比比皆是。另一方面，地方政府大規(guī)模負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)急劇提升，其中包括大規(guī)模的買地負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國家審計(jì)署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174 .91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109 .51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15 .58%。巨大的地方政府負(fù)債，已成為影響中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的突出問題和巨大隱患。
新城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持六個(gè)原則
從以上分析可以看出，中央政府和地方政府土地博弈的根源是現(xiàn)行的財(cái)政體制和土地制度存在弊端。1994年分稅制財(cái)政管理體制改革造成了財(cái)政權(quán)力和財(cái)政收入朝著中央集中，同時(shí)各地加速城市化和工業(yè)化導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出快速上升。作為其結(jié)果，地方政府支出壓力日增。中央對地方政府通過“土地滾動開發(fā)”獲取收入開了一個(gè)口子。農(nóng)村集體和農(nóng)民處于相對弱勢的地位，面臨利益受地方政府侵占的處境，而中央政府其整個(gè)過程中為地方政府提供了法規(guī)政策框架，比如在全國推行對征收農(nóng)村集體土地的低補(bǔ)償政策、對失地上訪農(nóng)民的遣送回鄉(xiāng)政策甚至勞教政策。
下面主要談?wù)勎覀�(gè)人的看法，即新城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅(jiān)持的六個(gè)原則：產(chǎn)權(quán)保護(hù)、自主治理、輔助性原則、授予原則、競爭原則和民主財(cái)政原則。當(dāng)基本的規(guī)則確定之后，是大城市多一些，特大城市多一些，還是中小城市多一些，其實(shí)都不重要了。當(dāng)你基本規(guī)則定好了，城市規(guī)模和數(shù)量之間的比例是一個(gè)自然衍化的結(jié)果，是面向社會主體的需求取向的結(jié)果，而不是現(xiàn)在政府主導(dǎo)的結(jié)果。
一是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。城市開發(fā)涉及規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)保護(hù)好了，老百姓能夠參與規(guī)劃。如果沒有參與規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)也是保護(hù)不好的。
二是自主治理原則。自主治理在聯(lián)邦制國家非常明顯，美國聯(lián)邦級、州一級都是根據(jù)法律自主治理，地方更是每一個(gè)城市有一個(gè)自治章程，法律下面每一級自治，個(gè)人是自治的，社會團(tuán)體是自治的，企業(yè)是自治的。
三是輔助性原則。自主治理不影響上級政府在必要時(shí)，在能夠保證其運(yùn)作更為有效的前提下提供輔助性的支持。比如說小城鎮(zhèn)有問題，像在清理污染方面的成本太高，也許這兩個(gè)小城鎮(zhèn)本來聯(lián)合在一起，可以共用一套排污設(shè)施以共同清理污染，或者治理有經(jīng)過流域的污染。整個(gè)流域所經(jīng)的多個(gè)城鎮(zhèn)可以一起共同治理供水和污染問題。下一級政府如果搞不定，可以由上一級政府出面，提供一些輔助性的支持，包括采用轉(zhuǎn)移支付等手段。但市場能夠做的，政府就不要做，下級政府能夠做的，上級政府不要做。上級政府在接手介入下級政府的事務(wù)之前，還得論證這樣做的合理性。
四是授予原則，就是指政府權(quán)力來自公民通過民主公共選擇程序的授予。
五是競爭原則，講城鎮(zhèn)化涉及到資源的有效配置，必須要引入市場競爭原則。繁榮來自競爭。
六是民主財(cái)政原則。政府與市場劃分事權(quán)；多級政府之間劃分事權(quán)；根據(jù)事權(quán)民主決定政府的支出需要；根據(jù)支出需要民主決定財(cái)政收入。
最后再說一點(diǎn)，就是中國的新城鎮(zhèn)化要怎么推進(jìn)，肯定不能搞所謂的“頂層設(shè)計(jì)”。頂層設(shè)計(jì)是整體建構(gòu)秩序，如果模型化的話，就是一個(gè)或幾個(gè)腦袋決定一切公共事務(wù)，也就是計(jì)劃思維和“整體社會工程”思維。它不是一個(gè)民主的程序，為什么要反對呢？因?yàn)樗龡l衡量標(biāo)準(zhǔn)不相符，一是與自由不兼容，二是不允許知識分工。三是不允許開放試錯(cuò)。任何秩序，均必須經(jīng)過這三條衡量標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。 (馮興元)
